Direito Administrativo
Centralização e Descentralização

Introdução

Não raro, uma vez incluído no programa, constar de provas e exames os conceitos e diferenças entre centralização e descentralização administrativa, concentração e desconcentração administrativa. É tema de fácil entendimento, mas que requer atenção.

O estudo da centralização/descentralização e da concentração/desconcentração relaciona-se ao tópico “prestação de serviços públicos”, mas nela não se esgota. A Constituição de 1988, em seu art. 175, atribui ao Poder Público a competência para a prestação de serviços públicos. Assim, de se definir apenas as respectivas competências, o que se dá pelos artigos 21, 23, 25, 30 e 32 da Constituição Federal de 1988.

Centralização e Descentralização Administrativa

Ocorre a chamada centralização administrativa quando o Estado executa suas tarefas por meio dos órgãos e agentes integrantes da Administração Direta. Nesse caso, os serviços são prestados pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa política (União, DF, estados ou municípios), sem outra pessoa jurídica interposta. Portanto, quando falamos que determinada função é exercida pela Administração Centralizada Federal, sabemos que é a pessoa jurídica União quem a exerce, por meio de seus órgãos; quando se diz que um serviço é prestado pela Administração Centralizada do Distrito Federal, significa que é a pessoa jurídica Distrito Federal quem presta o serviço, por meio de seus órgãos, e assim por diante.

Em síntese, a centralização administrativa, ou o desempenho centralizado de funções administrativas, consubstancia-se na execução de atribuições pela pessoa política que representa a Administração Pública competente - União, Estado-membro, Municípios ou DF – dita, por isso, Administração Centralizada. NÃO há participação de outras pessoas jurídicas na prestação do serviço centralizado.

Ocorre a chamada descentralização administrativa quando o Estado (União, DF, estados ou municípios) desempenha algumas de suas funções por meio de outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição. A descentralização administrativa acarreta a especialização na prestação do serviço descentralizado, o que é desejável em termos de técnica administrativa. Por esse motivo, já em 1967, ao disciplinar a denominada “Reforma Administrativa Federal”, o Decreto-Lei nº 200, em seu art. 6º, inciso III, elegeu a “descentralização administrativa” como um dos princípios fundamentais da Administração Federal.

Há 2 (duas) formas pelas quais o Estado pode efetivar a chamada descentralização administrativa: outorga e delegação.

A outorga ocorre quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, mediante previsão em lei, determinado serviço público e é conferida, regra geral, por prazo indeterminado. É o que ocorre relativamente às entidades da Administração Indireta prestadoras de serviços públicos: o Estado descentraliza a prestação dos serviços, outorgando-os a outras entidades (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas), que são criadas para o fim de prestá-los.

A descentralização será efetivada por meio de delegação quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execução do serviço, para que o ente delegado o preste ao público em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado, contudo. A delegação é normalmente efetivada por prazo determinado. Há delegação, por exemplo, nos contratos de concessão ou nos atos de permissão, em que o Estado transfere aos concessionários e aos permissionários apenas a execução temporária de determinado serviço.

Em resumo, a descentralização administrativa pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas: a titular originária da função e a pessoa jurídica que é incumbida de exercê-la. Se essa incumbência consubstanciar-se numa outorga, será criada por lei, ou em decorrência de autorização legal, uma pessoa jurídica que receberá a titularidade do serviço outorgado. É o que ocorre na criação de entidades (pessoas jurídicas) da Administração Indireta prestadoras de serviços públicos. Se a atribuição do serviço for feita mediante delegação, a pessoa jurídica delegada receberá, por contrato ou ato unilateral, a incumbência de prestar o serviço em seu próprio nome, por prazo determinado, sob fiscalização do Estado. A delegação não implica a transferência da titularidade do serviço à pessoa delegada, mas apenas a concessão, a permissão ou a autorização temporária para a execução do serviço.

A prestação de serviços públicos mediante concessão, permissão ou autorização é considerada forma de prestação indireta. Dão prova disso os arts. 175, caput, 21, XI e XII, 25, § 2º, e 30, V, da Constituição Federal. Diversamente, a prestação de serviços públicos realizada pela Administração Centralizada (ou Administração Direta), por meio de seus órgãos, sem a contratação de terceiros, constitui modalidade de prestação direta.

A dificuldade pode surgir ao analisarmos a prestação de serviço por entidade da Administração Indireta.

A prestação será direta quando a entidade recebeu outorga do serviço e o presta com seus próprios recursos, com o próprio aparelhamento da entidade, sem a contratação de terceiros.Teremos, nesse caso, serviço descentralizado de prestação direta. A prestação será indireta quando a entidade for contratada para realizar o serviço que não se encontra sob sua titularidade (a Administração Direta pode, por exemplo, contratar uma empresa pública para o fornecimento de merenda a uma escola pública) ou quando a entidade da Administração Indireta contratar terceiros, para a prestação de serviço de que seja titular.

O art. 6º, incisos VII e VIII da Lei nº 8.666/1993, nossa lei de normas gerais sobre licitações e contratos, define execução direta e execução indireta. Segundo tais dispositivos, tem-se execução direta toda vez que a atividade é realizada pelos órgãos e entidades da Administração, com seus próprios meios; caracteriza a execução indireta a realização da atividade por terceiros, contratados para tanto pelos órgãos ou entidades da Administração.

Em resumo, teremos execução ou prestação direta quando o titular do serviço público o presta com seus próprios meios e teremos prestação indireta toda vez que o serviço seja realizado por pessoa que não detenha sua titularidade, e que o execute em razão de contrato ou ato unilateral. Se a União, por exemplo, celebra contrato de concessão de um serviço com uma pessoa jurídica privada, diz-se que a União está prestando indiretamente esse serviço. Se O INSS, por exemplo, contratasse uma empresa privada para o recebimento e protocolização de requerimentos administrativos, o INSS estaria prestando indiretamente esse serviço; se o fizesse por meio de suas próprias unidades e servidores, o serviço estaria sendo prestado diretamente.

QUESTÕES DE CONCURSOS

1) Veja questão comentada do concurso para o cargo de Técnico Judiciário do TRE da Bahia - 2010, acerca do tema: questão 42.

2) Sobre descentralização, veja questão do concurso para o cargo de Executivo Público - Casa Civil - São Paulo - 2010: questão 51.